In deze kritische analyse worden de volgende conclusies beargumenteerd:
Kortom, een voorstander van de Noord-Zuidlijn moet zich na lezing van dit rapport niet prettig voelen. En dan te bedenken dat onze Gemeenteraadsleden dit rapport inclusief de geheime bijlage hebben kunnen lezen voordat ze hun besluit namen...
Twee elementen zijn belangrijk in het rapport:
Naast elkaar staan het scenario 2004, dat uitgaat van een gegroeid openbaar vervoer zonder NZ-lijn, maar met een aantal verbeteringen en uitbreidingen van metro en tram- en busnet, en het scenario 2005, met de NZ-lijn, ook met een aantal aanpassingen in het bestaande net. Op deze manier wordt een vergelijking mogelijk tussen een situatie met en een situatie zonder NZ-lijn.
Het tweede element van het rapport wordt gevormd door een veelheid aan financiële berekeningen, die gebaseerd worden op de verwachte vervoersvraag.
Voor de oplettende lezertjes bevat het rapport nog een derde element. Veel dingen blijven buiten beschouwing of worden slechts zijdelings genoemd zonder de consequenties duidelijk aan te geven. Op financieel vlak betekent dit dat grote kostenposten buiten beschouwing blijven, wat evenzoveel open einden zijn.
Doordat het rapport geen openbaar stuk was tijdens de behandeling in de gemeenteraad in november 1996 werd kritische raadsleden de mogelijkheid onthouden in de raad indringend op het rapport in te gaan. In die zin is het uitbrengen in maart 1997 van het rapport mosterd na de maaltijd. Het openbaar bestuur beraadslaagde dus onnodig met geheime stukken over twee miljard gulden.
Commentaar:
De groei van 1993 naar 2005 met 36% is vooral het gevolg van wat door de planners ook wel de OV-pull wordt genoemd: de aantrekkingskracht van het openbaar vervoer door het verbeterde aanbod. Dat is een verbetering die al zonder de NZ-lijn plaats vindt!
De 3 % stijging van 2004 naar 2005 is overigens gezichtsbedrog. Uit het rapport blijkt namelijk ook dat er door de introductie van de NZ-lijn 30 miljoen reizigerskilometers bij het streekvervoer af gaan. Dat is ongeveer evenveel als de verwachte stijging van 3% bij het GVB! Het hemd blijkt nader dan de rok: eventuele tekorten bij het streekvervoer als gevolg hiervan blijven buiten beschouwing. De oogkleppen uit de tijd van de paardentram zijn nog in gebruik.
De berekeningen van het rapport zijn gebaseerd op het GenMod model. Dat is een rekenmodel van de dienst Ruimtelijke Ordening (dRO), waarmee voorspellingen worden gedaan over de ontwikkelingen van mobiliteit, verkeer en vervoer. Een heel gedetailleerd model, dat volgens deskundigen niet slecht is. Het bestaat uit een aantal met elkaar verband houdende programma's. De invoergegevens worden gebaseerd op tellingen en enquêtes, terwijl bepaalde parameters verwachte ontwikkelingen en verondersteld reizigersgedrag representeren. Het belangrijkste probleem bij het hanteren van zulke modellen is dat mensen vaak vergeten dat het om een model, een benadering van de werkelijkheid gaat, niet om echte metingen. Volgens de dRO ligt de foutenmarge van GenMod, afhankelijk van het gegeven tussen de 10 en de 25%. Dat zou betekenen dat je om iets zinnigs te kunnen zeggen rekening moet houden met bandbreedtes waarbinnen de uitkomsten in werkelijkheid kunnen vallen. Als we hier over totaalcijfers, totale resultaten voor het GVB praten is het redelijk te veronderstellen dat daarvoor een marge van zo'n 15% kan worden aangehouden. Het probleem van het rapport Financién en Exploitatie is nu dat de schrijvers net doen alsof er één hard cijfer uit GenMod is gekomen. Daarmee wordt verder gerekend. Bij een onzekerheid van ± 15% kun je eigenlijk helemaal niets zeggen over veranderingen van 3%. Die zit ruim binnen de foutenmarge van het model. Eigenlijk staat er in het rapport dus: we denken dat we met de Noord-Zuidlijn ongeveer evenveel zullen vervoeren als zonder.
De bandbreedtes die we zouden moeten hanteren voor de gemeten vervoerscijfers, waarbij we GenMod als zodanig nog het voordeel van de twijfel geven, zijn:
GVB totaal:
1993: 100
2004: 116-156
2005: 119-161
Voor bus en tram:
bus 2004: 97-131
bus 2005: 85-115
tram 2004: 107-145
tram 2005: 87-117
Daarbij is het aantal rkm in 1993 steeds op 100 gesteld. Het cijfer voor 2004 en 2005 geeft dus de omvang aan vergeleken met 1993. Voor wie in absolute cijfers wil rekenen: het totaal voor 1993 ligt ongeveer op 800.000 rkm.
Deze cijfers geven een heel ander beeld. Omdat een lage uitkomst, zowel gezien de praktijk tussen 1993 en 1997 als gezien andere overwegingen waarop ik nog zal terugkomen, waarschijnlijker is dan een hoge, moeten we vaststellen: de NZ-lijn brengt het voortbestaan van het fijnmazige tram- en busnet in gevaar. Bij de lagere uitkomsten komen tram en bus in 2005 beduidend onder het aantal rkm van 1993 terecht. Dat heeft tot gevolg dat bepaalde trajecten, en mogelijk hele lijnen nauwelijks nog te exploiteren zijn. Die lijnen zakken als het ware door de bodem die nodig is om een minimale dienst met een frequentie van 4 trams of bussen per uur gaande te houden. Uit de eigen becijferingen van het GVB blijkt al dat de bezetting van tram en bus ongelijker zal worden. Zwakke lijnen, vooral in de buitenwijken, dreigen nog zwakker te worden. Geen wonder dat het rapport ook spreekt over de noodzaak het tram- en busnet verder te 'optimaliseren'.
De voorspelde groei van het vervoer door de GVB komt voort uit het in gebruik nemen van de Ringlijn (voor 2004 op 22.000 instappers begroot), uitbreidingen van het tramnet waarvoor geld noch politieke besluiten zijn te vinden, en de groei van NS en streekvervoer, waaruit veel meer mensen zullen overstappen op de GVB-lijnen. Die laatste twee groei-elementen zijn vrij voor de hand liggend: als je uitgaat van bevolkingstoename vooral buiten Amsterdam moeten die mensen op de één of andere manier de stad in.
Daarnaast is er een ander probleem. Hoe geloofwaardig is de voorspelde groei? Het GenMod model voorspelt een sterke groei van het openbaar vervoer tussen 1993 en 2005. Nu, in 1997 hebben we tenminste gegevens over de eerste 4 jaar van die periode. De praktijk wijst uit dat er géén groei is van het openbaar vervoer. Niet in Amsterdam, niet in het streekvervoer, niet bij de NS. Dat maakt het waarschijnlijk dat de veronderstelde groei tot 2005 in elk geval zal tegenvallen.
In bijgaande tabel en figuur zijn de reizigerskilometers vanaf 1986 t/m 1995 weergegeven (1986 is op 100 gesteld). De GenMod-prognose uit 1995 werd in 1997 aanmerkelijk neerwaarts bijgesteld in verband met de tegenvallende vervoercijfers na 1993. Een lineaire extrapolatie vanaf 1986 zou tot een nog veel lager cijfer leiden. Een bandbreedte van ± 15 % is ingetekend. We mogen blij zijn als de neerwaartse trend na 1993 weer omgebogen kan worden en de langzame stijging weer kan worden hersteld.
De combinatie van zeer optimistische prognoses en het niet meewegen van de onnauwkeurigheidsmarges leidt tot een onverantwoord negeren van zeer grote risico's. Dat de gemeenteraad over deze risico's is heen gestapt met het hier besproken rapport op tafel wijst op een ernstig gebrek aan kritische instelling. Die houding heeft al fatale gevolgen gehad voor de financiële positie van het GVB.
| Vervoercijfers en prognose voor het totale GVB-net | ||||||||||||
| 1986 | 1987 | 1988 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | progn 2005 (1995) | progn 2005 (1997) | |
| Reizigerskm in miljoen/jaar | 694 | 728 | 730 | 718 | 757 | 835 | 853 | 858 | 845 | 827 | ||
| Index 1986=100 | 100 | 105 | 105 | 103 | 109 | 120 | 123 | 124 | 122 | 119 | 187 zie 1) | 169 zie 2) |
1) Prognose uit "Vervoerswaardeonderzoek 1995" (GVB)
2) Prognose uit "Financién en exploitatie" (GVB 1997)
Grafiek ontbreekt hier
De echte waarde van de NZ-lijn lijkt volgens het rapport weer in de verdere toekomst te liggen. Opnieuw wordt de regionale uitbreiding van stal gehaald, ook al omdat er zoveel capaciteit overblijft in de dure buis. In plaats van 8 metro's per uur met 2 of 3 wagenstellen, is er capaciteit voor het viervoudige!
Daartegenover worden de capaciteitsproblemen van vooral het tramnet breed uitgemeten. Nu zit daar een kern van waarheid in. De drukste trajecten zouden bij de voorspelde groei een groter aantal trams moeten verwerken dan nu:
| trams per uur | ||
| 1993 | 2004 | |
| Leidsestraat (enkel spoor) | 36 | 40 |
| Rokin | 53 | 65 |
| Nieuwe Zijds | 52 | 59 |
Vooral op het Rokin loopt dat tegen het maximale aantal aan. Daar kun je echter ook wat aan doen. Langere rijtuigen met 4 ipv 3 geledingen zouden de capaciteit van een tramstel al met een 30% vergroten. Verder wordt er in het scenario 2004 volstrekt geen rekening gehouden met de mogelijkheid het tramnet te verbeteren, de doorstroming van tram en bus verder te bevorderen door het autoverkeer drastisch aan te pakken, de tramrails over de Haarlemmer Houttuinen te gebruiken, de Ringlijn door te trekken naar het CS of de verbinding met Noord met trams ipv bussen uit te voeren.
Uit het rapport blijkt wel een bepaalde benadering: wat niet op onze begroting staat is gratis. Twee voorbeelden. De infrastructuur voor de bus (stroken, havens voor een halte etc) komen op termijn voor rekening van de stadsdelen, en zijn voor het GVB daarom geen kosten meer. En de opbrengsten van de herinvoering van de conducteurs op de trams worden wel voor het GVB geboekt, maar de kosten ervan niet: die komen uit een ander potje. Hetzelfde geldt ook voor de Melkert-banen die voor veiligheid op de metrostations moeten zorgen. Wat er zou gebeuren als zulke regelingen, die nu eenmaal niet het eeuwige leven hebben, aflopen wordt in het midden gelaten.
In het algemeen kun je dus stellen dat de kosten in werkelijkheid hoger zullen zijn, maar hoeveel hoger valt niet zo makkelijk te zeggen.
Bovendien is er nog een probleem aan de becijferingen van het GVB: de schijnprecisie. Door te rekenen met de uitkomsten van GenMod, alsof het één vaste reeks cijfers betreft, wordt de onzekerheid die eigenlijk in de vervoerscijfers zit weggelaten.
Stel dat onze aanname van zojuist over de vervoerscijfers klopt. Stel dus dat er 15% minder vervoer is in 2004-2005 dan de voorspelling van het GVB op basis van het gemiddelde van GenMod. Dat zou ergens in de buurt liggen van de midden-prognose bij lineaire groei. Het GVB raakt dan, ook als we van hun kostenmodel uitgaan, stevig in de problemen. Minder reizigerskilometers leiden ook tot minder rijksbijdragen. Als we aannemen dat 15% minder vervoer ook minder kosten betekent, maar gezien de kostenstructuur met veel relatief starre kosten met een kleiner percentage, zo'n 5%, dan komen we op resultaten die over de hele linie negatief zijn. Let wel, hier wordt nog niet eens rekening gehouden met de waarschijnlijkheid van hogere kosten.
financieel resultaat GVB (in miljoenen)
| -15% variant | uitgangspunt GVB | ||||
| 1993 | -37 | -37 | |||
| 2004 | -15 | +28 | 2005 | -29 | +10 |
Binnen de marges van het eigen rekenmodel van het GVB moet je dus rekening houden met een negatief effect van rond de 40 miljoen. Ook financieel moeten we dus de conclusie trekken dat we niet precies weten wat er uit komt, maar wel dat het veel negatiever kan uitvallen dan het GVB voorstelt.
Ook zonder dat de -15 % variant werkelijkheid wordt is het al zo dat de verbetering van het resultaat tot 2004 door de groei van het aantal passagiers door de introductie van de N/Z-lijn in 2005 weer grotendeels verloren gaat.
Op financieel gebied worden belangrijke kostenposten buiten beschouwing gelaten.
- de kapitaallasten van 2 miljard
Ook als de kosten inderdaad niet hoger worden dan 2 miljard - wat op grond van vele Amsterdamse ervaringen een wonder zou mogen heten - moet er ergens rekening gehouden worden met die kosten. In de cijfers over kosten en baten van het GVB vinden we ze niet terug. Om de kosten te berekenen gaan we uit van een termijn van 50 jaar waarin het hele bedrag moet worden afgeschreven, en een gemiddelde rentestand van 7%. De kosten gedurende die 50 jaar zouden neerkomen op 145 miljoen per jaar. Ook als het GVB en Amsterdam dit niet betalen, ergens komt het vandaan. In laatste instantie vinden we het terug als financieringstekort van het rijk, op kosten van de Nederlandse belastingbetalers.
- bezuinigingen op de rijksbijdragen
De mogelijkheid van bezuinigingen op de rijksbijdragen wordt genoemd. Maar er wordt niet mee gerekend. Stel dat een herstructurering gemiddeld 10% minder geld voor het openbaar vervoer zou betekenen. Dat is een conservatieve schatting, omdat al herhaaldelijk is gesteld dat er gefinancierd zal gaan worden op basis van een kostendekkingsgraad van 50% voor de exploitatiekosten. Op het totale bedrag dat het GVB denkt te gaan ontvangen in 2004-2005 gaat het dan om 45 miljoen per jaar. Dat tekort zou in elk geval in Amsterdam gedekt moeten worden: door verdere sanering van het GVB, opheffen van lijnen en ontslagen.
- bijzondere inkomsten kunnen vervallen
Kosten die nu door het GVB niet meegerekend worden zouden op termijn alsnog bij het GVB terecht kunnen komen. Dat geldt zeker voor de kosten van conducteurs die niet eeuwig als aanvullende arbeidsplaatsen betaald zullen worden door Sociale Zaken.
- aanloop- en afloopkosten
Aanloop en afloopkosten zijn eenmalig. Maar wel hoog. Voor de Ringlijn zijn extra miljoenen voor het proefrijden gevraagd. Structureel zit er ook nog een tekort op de exploitatie waarvoor het GVB geen blijvende dekking heeft. Hoe hoog zullen dit soort bedragen zijn bij de Noord-Zuidlijn?
- de kosten van de infrastructuur
Een verbazend element in het rapport Financiën en Exploitatie is dat de infrastructuurkosten tot op de cent lijken te worden gedekt door de rijksbijdragen. Nadere lezing leidt helaas tot een andere conclusie. Hier wordt gedaan alsof die dekking er is. De totale kosten van de zware infrastructuur voor de metro worden onderschat door geen rekening te houden met de reservering voor vervanging. Dat gedrag is een belangrijke oorzaak van het huidige financële debacle van het GVB. Het is op basis van dit rapport ondoorzichtig hoe groot het gat bij de Oostlijn, de Amstelveenlijn en de Ringlijn is, maar het gaat om vele miljoenen per jaar.
- sanering GVB en toerekening kosten
De sanering van het GVB veronderstelt dat er scherper gecalculeerd gaat worden. De kostenmodellen die we niet mogen kennen zullen dus wel strakker worden. Waar gaat wat aan worden toegerekend? Komen de kosten dan ook daar terecht waar ze werkelijk gemaakt worden? Worden alle kosten in beeld gebracht en de bijzondere inkomsten als dekking van de kosten opgevoerd, in plaats van ze buiten beschouwing te laten? We weten het niet, maar we weten wel dat het zonnige beeld voor de metro er danig door kan versomberen.
Het patroon op al deze punten lijkt te zijn: geef nu het geld uit dat je kunt krijgen, in de hoop daarna meer binnen te halen omdat er al zo veel is uitgegeven.
Op vervoerskundig vlak, met op den duur natuurlijk financiële gevolgen, zijn er diverse dingen weggelaten:
- uitbreiding van het tramnet?
Om vergelijkbaarheid met eerdere rapporten te handhaven wordt uitgegaan van een tramnet met diverse uitbreidingen, die naar alle waarschijnlijkheid niet door zullen gaan. De huidige ellende met het GVB zal dit er niet beter op maken. Het totale openbaar vervoer, en vooral het tramnet zal dus minder reizigerskilometers opleveren dan hier berekend wordt. Hetzelfde geldt voor de ontsluiting van IJburg. Hoewel de financiële aspecten van de verbinding met IJburg geheel buiten beschouwing zijn gelaten zit er wel een denkfout in. Doordat er geen sneltram, maar een gewone tram komt zal de animo om het openbaar vervoer te gebruiken in IJburg afnemen. Daar zal ook het overige GVB-net de gevolgen van merken.
- Het NS initiatief voor het Sternet wordt buiten beschouwing gelaten. Nu is dat misschien niet zo heel erg voor het gros van het GVB net: het zal vooral reizigers van en naar de randgemeenten het openbaar vervoer in kunnen trekken. Daarnaast kan het concurrentie betekenen voor het GVB net, doordat overstappen in Amsterdam niet meer nodig zal zijn om bijvoorbeeld uit Purmerend in Zuid-Oost te komen. Maar in elk geval zal het de doodsteek zijn voor de plannen de NZ-lijn door te trekken naar Zaanstad, Purmerend of Schiphol. En alleen door die verlengingen kan de capaciteit van de dure nieuwe buis redelijk capaciteit gebruikt worden zoals het rapport Financiën en Exploitatie vermeldt.
- de sanering van het GVB zal effect hebben op de kwaliteit van het tram- en busnet. Ook daardoor zal de aantrekkingskracht van het openbaar vervoer verminderen. Daarmee wordt de negatieve variant van de ontwikkeling weer een stukje waarschijnlijker.
Wellicht zullen sommigen tegenwerpen dat het alternatief zonder NZ-lijn nog minder aantrekkelijk is. Dat is de vraag. De sanering van het huidige GVB zal in ieder geval eerst moeten worden ondernomen en dus betaald moeten worden. Modernisering van tram (en bus) zal tot betere dienstverlening en tot een beter financieel resultaat leiden. Het is onwaarschijnlijk dat na de modernisering van het huidige net en de ontwikkeling van regio-net en regiorail er nog behoefte bestaat aan een zware metro-lijn door het centrum van Amsterdam, die nimmer op een redelijk capaciteit gebruikt zal worden.
De aanleg van de NZ-lijn zou de saneringsoperatie van het GVB voor zover die op het functioneren van het tramnet betrekking heeft ernstig belemmeren. Bovendien is volgens het hier besproken rapport zeker dat de in gebruikneming van de NZ-lijn om te beginnen een financiële terugslag betekent. Dat betekent een minder voorspoedige sanering en daarna een extra financiële klap.